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台灣「媒體議價」迷宮


|郭耀煌(前行政院政務委員、成功大學資訊工程學系特聘教授)|


近期有關「媒體議價」的報導持續出現新聞版面。媒體業者、熱心的學者和立法委員大聲疾呼立法,也正式提案,還不只一個版本。另外,Google很有誠意的推出3年3億元「新聞共榮基金」,協助台灣新聞媒體數位轉型,但對媒體議價的立場並未鬆口。Meta則如不少人預期的採取更為強硬的立場。至於政府部門,除重複擺桌讓兩造盍各言爾志外,同時要其他跨國數位平台跟進Google出錢表達誠意,又強調共榮方案和媒體議價是兩回事,不排除立法。但迄今看不出向跨國平台要錢共榮外的具體行動。各利害關係人似乎都進入了「媒體議價」迷宮,找不到走到出口的方向,甚至不知道到底有沒有出口。但是,「新聞有價,民主無價」,此議題不只是新聞事業經營的私益問題,更是影響民主國家第四權的公益問題,政府實該設法讓大家走出迷宮。除非,「沒作為才是最好作為」是政府評估後的立場。


Google的「新聞共榮基金」構想其實早在我擔任行政院政務委員時就已向我提出,當時我也表達了幾個立場:(1)肯定Google願意協助台灣新聞媒體數位轉型,且樂觀其成;(2)台灣政府會有自己協助媒體業數位轉型的方案,希望促成台灣媒體透過網路平台成為全球最可信賴的華人世界訊息來源;(3)台灣政府有責任保護產業獲得公平競爭待遇,而且台灣是民主法治國家,必須依法行政,且尊重立法部門,行政部門無法承諾排除立法選項。


「共榮發展」一詞或許源自於2021年我在行政院成立「國內產業與大型數位平臺共榮發展協調小組」處理相關事宜。當初倡導「共榮發展」係基於:大型網路平臺業者與國內媒體、電商等產業存在既共生又競爭的關係,政府的角色應是協助建立平臺業者與國內產業「共榮」的發展環境,一方面促使平臺業者的經營更加透明開放(例如要求服務必須具備開放性與互通性、資料的互通分享等),另一方面則積極輔導國內產業數位轉型,並善用平臺優勢促成產業發展。


「共榮發展」無法也不宜依賴跨國平台業者的善意,更重要的是台灣自身的作為。當初的立場包括:

  • 不管跨國平台是否配合,台灣政府自己會制定輔導媒體產業的政策。

  • 強化網路平臺不公平競爭行為態樣之研究。若有濫用市場地位或其他限制競爭或不公平競爭行為,則循公平交易法調查處理。

  • 除了公平法之事後監理制度,後續也規劃針對大型網路平臺建立事前監管機制,以補充公平法事後逐案審查之不足。

  • 大型平臺業者具強大的market power,個別媒體談判力量或許不足,政府應輔導媒體業進行產業調查,收集事實證據,並協助媒體以公平法第15條申請聯合行為許可集體協商。

  • 針對新聞媒體議價法、數位單一市場著作權指令、新聞競爭與保護法、特種基金等各種模式及台灣本身特性深入研析,設定可能的選項,並做好立法和國際談判的準備。

  • 前述構想在我離職時皆列入移交,目前的發展非我可以理解。


依據美國芝加哥大學Stigler Center 2019年報告所提大型網路平臺的特性:極易產生強大的網路磁吸效應、強大的規模與範疇經濟、邊際成本近乎為零、利用資料的報酬極高且持續增加、低配送成本而能允許跨國近用等。這些特性使市場更容易自然地倒向單一具支配性的市場主導者(「贏者全拿」)。


但是,新聞媒體是維繫民主制度發展所必須的第四權。大型平臺興起對新聞媒體的影響,除廣告量、點閱率等量化損失外,更重要的是質化的影響。新聞媒體的消亡對民主社會可能產生無法逆轉的傷害,因此不應讓平臺業者與新聞媒體共榮的課題僅陷於媒體廣告收益流失,亦應重視平臺對於媒體發展及新聞品質的影響。


我們也必須體認:

  • 臺灣是民主國家中最大的中文媒體市場,有其特殊性及重要性。但網際網路時代之資訊取得與傳播變得更即時且多元,專業媒體的角色日漸被淡化。新聞媒體必需加速數位轉型,且強化報導的深度,才能「吸引更多的眼球注視」,得到閱聽人的尊重,但這需要更多的金錢及人力的投入。

  • 新聞媒體包括傳統平面及廣電媒體、原生網路媒體、賺取點閱率的內容農場等多元類型,對網路平臺的依存程度各不相同。因此,要制定一般性適用的法律介入原本應透過個別協商談判的私權爭議,確有相當難度。

  • 媒體分潤基本上屬於私權爭議。考量各新聞媒體對於數位平臺之依存程度及共生生態各異,宜先由雙方以爭取個別最大利益為目的,自由進行協商。政府則從公益保護的立場切入,採取必要而有效的手段。

  • 不管是立法要求平臺業者與新聞媒體協商議價或是設立特種基金,媒體從平臺業者取得的給付,可能只是杯水車薪,需有更全面的政策配套,以促進新聞媒體轉型升級。


因此,媒體議價問題的處理仍宜周延思量後積極作為。另外,政府宜加速深入調查評估大型平臺業者對於我國新聞自由、新聞品質、優質媒體環境及民主制度等質性面向之影響。若有明確證據,基於維護憲法保障的基本權利及民主國家之基本價值,政府便有以公權力介入之立場,且從促進公益立場規劃建立補償機制,改善大型平臺與國內媒體之發展與互動生態。

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